本文是《中国工业经济》第882篇观点精粹。查阅论文原文和数据等附件，请访问《中国工业经济》网站或登陆中国知网下载。作者：隆国强，王金照
单位：国务院发展研究中心副主任，研究员；国务院发展研究中心产业经济研究部部长，研究员
原文刊发：《中国工业经济》2022年第11期，原标题为《开辟新赛道的战略意义与发展思路》。
党的二十大报告指出，要开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。这一重大论断和战略部署是站在新一轮产业技术革命和实现中华民族伟大复兴的历史高度，为中国未来发展指明重大战略方向，必须深入学习，深刻领会。要充分认识开辟新赛道的战略意义，准确把握新赛道的时代特征与国际竞争大势，加快研究开辟新赛道的发展思路，谋划好推进途径和政策举措，抢抓历史性机遇。
新赛道是在新技术带动下形成的新兴产业。新赛道之新，不是指别国早已有之而在本国属于“新”产业，而是在各国都属于新兴产业。新赛道将决定各国在未来国际格局中的地位。新赛道将引领高质量发展。伴随新一轮科技革命和产业变革的持续推进，具有高技术附加值的新赛道将成为新的经济增长点。从2022年上半年的数据看，高技术制造业增加值同比增长9.6%，比规模以上工业整体增长率约高6.2个百分点。代表性的新赛道产品保持高速增长，新能源汽车、太阳能电池、移动通信基站设备产量上半年同比分别增长111.2%、31.8%、19.8%。新赛道为中国向产业价值链上游攀升提供机遇。在新赛道上，中国产业可以依据对技术方向和商业模式的判断，定义新产品和新生态，创建自主品牌、建立差异化优势，提高竞争位势，推动中国产业向高技术、高附加值的方向攀升。新赛道也是颠覆性创新的载体，新兴产业会突破传统工艺的限制，甚至对现有技术实现“降维打击”，是中国突破“卡脖子”技术问题的一个途径。新赛道赋能整体经济的优化升级。新赛道的发展不仅催生新经济，而且通过对传统产业的辐射和渗透，加速传统产业的转型升级，促进经济结构优化和效率提升。例如，新能源技术日益广泛的应用将推动解决经济增长带来的能源环境约束，打开经济增长的空间。数字技术和智能技术应用推动传统产业生产、消费和流通方式的改变，大幅提升传统产业的效率和竞争力。
新赛道是在大国博弈中实现反超的必由之路。新赛道是国际格局演变的决定性因素，因而成为国际战略博弈的主要战场。历史经验表明，每一次技术革命都带来技术经济范式的转变，改变世界的竞争格局。英国在第一次工业革命中开辟了新赛道，一跃成为“日不落帝国”。美国在第二次和第三次技术革命的浪潮中，把握住新的技术经济范式开创出新的赛道，实现了对英国的超越。虽然中国在现有路径的“追赶”中积累了超大规模的国内市场和完整的工业体系，但仍面临难以逾越的技术差距，在传统赛道中长期处于“跟跑”位置。只有在新技术革命带来的新赛道上取得决定性胜利，才能够 “换道超车”，实现跨越式发展，完成从“跟跑者”到“领跑者”的转变。
新赛道是由新一轮技术革命催生的。今天的旧赛道是过去的“新赛道”，新技术的突破又会带来更新的赛道。由前沿技术决定的新兴产业，是当下的新赛道。在新一轮科技革命中，有着广泛渗透性的新通用技术创造出了新的机会、新的市场和新的产业，成为了促进经济增长的不竭动力。新旧赛道有三种不同的关系。第一种情况是新赛道打败旧赛道。在经济学家熊彼特的增长理论中，新技术有“创造性毁灭”的特征，它同时具备“创造”与“毁灭”双重效应。应用新技术经济范式的新兴产业有更高的生产效率，将会通过“创新竞争效应”打败那些旧的产业，使那些缺乏效率的产业衰退或消亡。这种持续不断的“创造性破坏”过程带来“新旧赛道”的兴衰与更替。新赛道能否出现，不仅取决于新技术的可行性、可靠性，而且取决于新技术在经济上的合理性。例如，当年摩托罗拉的“铱星”计划因为成本过高、用户太少而夭折，但今天马斯克的“星链”却因为智能手机普及和卫星成本下降而在经济上变得可行。第二种情况是新赛道与旧赛道共存共荣。例如，太阳能、风电等新能源并没有取代传统的发电，一些水电站（旧赛道）转化为抽水储能电站，与新能源这个新赛道共同发展；电子商务这个新赛道带火了快递这个旧赛道。第三种情况是新赛道改造提升旧赛道，让旧赛道华丽转身成为新赛道。例如，服装制造这个旧赛道经过信息技术改造，转变成为个性化定制服装这样一个新赛道。因此，在重视发展新赛道的同时，不能轻视旧赛道。很多新赛道是在旧赛道的基础上发展起来的，旧赛道是孕育新赛道的沃土。与此同时，也要看到，旧赛道中的既得利益集团如果过于强大，可能会通过政策游说等多种方式阻碍新赛道的发展。在开辟新赛道时，一定要处理好新旧赛道之间的关系。
数字化与绿色化加速推进，催生新赛道不断涌现。数字化与绿色化是技术转型的两大主要潮流。随着以数字技术驱动的第四次产业革命的展开，一批影响深远的战略性新赛道开始浮现。以芯片和元器件、计算能力、通信技术为核心的新一代信息技术正处于重要突破关口，人工智能、大数据、物联网等新技术成为数字化转型的重要驱动力，将催生出众多产业发展新赛道。低碳转型日益紧迫，推动绿色低碳技术革命不断深化，推动能源、运输、制造、建筑等领域出现新赛道。例如，能源正在向绿色、低碳、安全、高效的方向转型，可再生能源、大规模储能、动力电池、智慧电网等成为重要发展方向。全球经济发展的物质形态和价值形态都在朝着数字化和低碳化的方向演进，数字化与绿色化齐头并进，但两者并不是两条不相交汇的平行线，而是相互交融相互促进的，未来经济增长的主导性力量将由数字化和低碳化新赛道决定。新赛道决定未来国际分工格局，围绕新赛道的国际竞争十分激烈。不同国家在新赛道中的地位有明显差别。总体而言，发达经济体处于技术创新与产业变革的前沿，因此，在新赛道中居于领先地位，发展中国家总体上处于落后地位。在发达经济体中，美国毫无疑问居于领跑者地位，是很多前沿技术的策源地，在前沿技术商业化方面也是独执牛耳。德国、法国、英国、日本等发达经济体在传统技术上与美国各有千秋，但在当前以信息技术为代表的新赛道中，整体上落后于美国。中国作为一个发展中国家，在大部分传统技术和产业领域处于追赶者地位，整体规模已经超越，但技术水平、质量等方面与发达经济体尚有差距，在很多新技术领域也处于落后地位。但是，中国具有国内市场规模大、产业体系完整、人力资源丰富、创新投入较大等优势，加之适当的产业政策引导，中国在一些新赛道走到了世界前列，处于“领跑者”的地位。例如，新能源汽车产销量和风电光伏的装机量，中国均位列世界第一；中国5G领域的专利占全球总数的40%，建成的5G基站数量占全球60%以上。相应地，中国在新赛道培养出了一批具有国际竞争力的企业，形成了较为完备的供应链体系。当然，各国在新赛道上的竞争十分激烈，从技术与产业全生命周期看，新赛道只是产业竞争这场“马拉松比赛”的前一段，跑在前面的国家或企业要想一直保持领先地位，一刻也不能放松。稍微落后的国家也完全有机会追赶上去。
产业政策在新赛道的发展与国际竞争中发挥重要作用。一方面，不少新技术在产业化前期面临成本过高、市场接受度不高的问题，许多国家通过财政政策的支持，帮助新产品开拓市场，并通过技术迭代和规模经济，持续降低成本，增强其市场竞争力，真正开辟出产业发展的新赛道。例如，很多国家在新能源发电、新能源汽车产业化早期都提供了财政补贴等多种支持，如果没有早期的政策支持，就不会有新能源发电、新能源汽车今天的进展。另一方面，着眼于在新赛道中抢占优势地位，一些国家大力度实施产业政策。例如，为了在数字经济新赛道上抢占优势地位，美国依照《芯片和科学法》拨款2800亿美元促进本土芯片制造业发展，吸引全球芯片龙头企业到美国投资；欧盟委员会公布《芯片法案》，将投入超过430亿欧元公共和私有资金，用于支持芯片生产、试点项目和初创企业；德国一直力推“工业4.0”战略；日本政府制定了三大数字战略：《综合数据战略》《科学技术创新基本计划2021—2025》和《综合创新战略2021》，还发布《半导体数字产业战略》，力图重振半导体产业。为了抢占绿色经济新赛道，美国出台了《通胀削减法案》，投资3700亿美元支持清洁能源和新能源汽车；德国通过了《可再生能源法》的修订；日本通过了《全球变暖对策推进法》。产业政策在新赛道的大力度回归，是这一轮国际产业竞争的新特点，必须给予高度重视。尤其是美国这样一个领先经济体，如此大力度应用产业政策来抢占新赛道，对世界各国都有很强的示范作用，让新赛道的“内卷”达到一个新高度。一些国家的产业政策不符合现行国际经贸规则，究竟会对国际经贸规则产生怎样的影响，同样值得高度重视。新赛道是一些发达国家打压中国的重点领域。需要清醒看到的是，发达国家在运用产业政策支持本国抢占新赛道的同时，极力防范打压中国在新赛道的发展。在供给侧，通过出口管制、投资审查、人员限制、科技交流限制等多种手段，削弱中国企业技术创新和产业升级的能力。对于中国技术领先的龙头企业，则通过关键设备、核心部件的断供和市场打压等各种手段，在供需双向进行严酷打压。在谋划中国开辟新赛道工作时，既要看到全球新技术革命和产业变革、数字化转型和绿色转型带来的战略机遇，也要看到一些不友好国家恶意围堵打压的风险，既要有强烈的机遇意识，也要有充分的风险意识，在尽力把握机遇的同时，做好应对各种挑战的准备。
新赛道竞争的核心是创新，其发展战略和政策体系也应围绕技术创新和产业创新展开。新赛道发展应把握以下思路和原则：
因“道”制宜，分类施策。对不同类型的新赛道要有不同的战略。一是在中国具备了技术领先优势的赛道上，应以培育壮大市场主体为主要目标，努力创造一个公平竞争、规范便利的市场环境，确保企业可以充分利用资源进行创新活动，筑牢已有的国际竞争优势。二是在技术方向尚不明确的潜在新赛道中，主要采取由市场主体试错的战略。完善创新创业的体制、政策和市场环境，充分发挥创新型企业、风险投资、创业板资本市场的作用，政府重点支持基础研究，关注颠覆性技术路线的出现，为企业研究开发和投资提供公共的知识基础。应尽快实现创新技术的产业化，政策上可为技术研发与应用提供支持，通过政府采购、早期使用者补贴、示范项目等措施拉动需求，引导相关行业进入市场化商业化阶段。对这类新赛道的支持仍要以市场化的方式运作，并在技术应用进入规模化阶段时转变为市场主导。三是在技术方向明确、中国处于追赶地位的新赛道中，以国家战略需求为导向，有针对性地构建新型举国体制，集聚力量进行引领性科技攻关。对这类新赛道的支持也应尊重市场规律，通过“揭榜挂帅”提高科技资源的配置效率。
有效市场，有为政府。制胜新赛道需要处理好政府与市场的关系。充分发挥政府和市场的各自优势，关键在于协同二者的功能。市场在发现和处理信息上比政府先行一步，市场机制应发挥决定性作用。在市场的激励下，大量企业在新兴技术路线上试错、竞争与合作，进而开发出新技术、新产品、新业态。而政府在组织协调方面拥有独特的优势。新赛道上重大技术创新面临很大的风险或不确定性，应由政府投入的领域，如基础研究、应用基础研究和人才培养等，政府要加大力度投入，并且要集中稳定地投入，以产生积累性效果。与此同时，通过规划引领、政策引导、财税支持等方式将产业链上下游的企业协同起来，从而释放全社会的创新效率。
自主创新，开放合作。开辟新赛道要着眼参与全球竞争，需要将自立自强和高水平对外开放有机结合，提高内循环的效率并营造良好的外部环境。在新赛道上建立起“人无我有，人有我优”的领先优势，这与深度参与国际产业链供应链的竞争与合作不仅不冲突，反而相辅相成。要以我为主，充分利用“两个市场、两种资源”，推进开放创新，掌控核心技术与关键环节，但无须追求全产业链自给自足，要通过深化国际分工合作，增强中国在新赛道的综合竞争力，通过相互制约提高产业链安全性。中国在掌握了关键技术后仍要开放竞争，通过差异化的产品和服务来开展国际贸易，利用中国不断提升的市场、人才和科技优势促进中国新赛道产业的快速发展，参与全球市场竞争。就具体政策而言，要在产业政策、创新体系、金融支持、人才政策、企业发展机制和国际合作上加快建设，培养完善的产业生态和创新生态。一是构建精准完备的产业政策体系。要加强产业规划引导，统筹制定产业发展规划。产业政策既要支持技术研发、人才、配套产业等供给侧，也要重视新赛道的需求侧，如“首台套”产品优先采购、用户补贴等，为新技术产品创造市场。二是建设基础雄厚、开放协同的创新体系。在基础研究、应用研究、试验开发三个环节同步发力，在战略性、关键性、前瞻性领域建立开放协同的国家实验室和国家科研机构，保持政府持续稳定的投入。组织实施重大科技攻关，聚焦关键瓶颈，牵引科技能力的提升。推动公共科研机构开放共享和组织创新。三是进一步提升市场主体的创新激励。增强国有企业科技创新的动力，在考核机制上将科技投入和产出作为创新型国有企业的重要考核内容。充分激发并保护民营企业家的创新精神，加强知识产权保护。政府在市场准入、研发支持、政府采购、人才培养等方面，要对国有企业和民营市场主体真正做到一视同仁，助力两类主体发挥各自优势、高效协同。四是建立健全培养和激励科技人才政策。加快引进海外人才，以包容和多元化的方式引进领军人才。加快高等教育相关学科改革创新的步伐，加快高素质人才培养和创新型人才培养，畅通高校、科研机构和企业间人才流动渠道。加大人才激励，完善知识产权收益分配制度，推动国有科技企业实施股权激励，明确国家资助的知识产权归属。五是完善高效协同的现代金融体系。大力发展风险基金、产业基金，改革完善创业板等资本市场，加快内地资本市场与香港资本市场对接合作，加大资本市场对新赛道企业的支持。在新赛道领域可根据需要设立政府主导的相关基金，支持企业发展。六是加强国际产业链、供应链和科技合作。主动参与国际竞争。对于中国有优势、有长板的领域，鼓励企业走出去，抢占全球向绿色低碳和数字化转型带来的市场机会。加强国际科技合作，包括开放中国的基础研究，吸引国际研究人员加入，加强与其他国家的科技双边合作。如在科研工作中使用了作者提供的数据和程序等附件内容，请务必在研究成果上注明引文和下载附件出处。
参考文献引用范例：
[1]刘守英，熊雪锋，章永辉，郭贯成.土地制度与中国发展模式[J].中国工业经济.2022,(1):34-53.如果研究中使用了未在杂志纸质版刊发、但在杂志官方网站上正式公开发表的数字内容（包括数据、程序、附录文件），请务必在研究成果正文中注明：
数据（及程序等附件）来自刘守英等（2022），详见《中国工业经济》网站（http://ciejournal.ajcass.org/）附件。
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《中国工业经济》是应用经济学和管理学类综合性权威理论刊物，重点覆盖国民经济、产业经济、工商管理、案例研究等学科领域，专门刊发以重大前沿理论和现实问题为研究对象的前瞻性、引领性、规范性最优秀研究成果。为国家社会科学基金第一批重点资助期刊，中国社会科学院创新工程首批试点学术期刊；曾荣获第三届国家期刊奖（最高层次奖），中国社会科学院优秀学术期刊特别奖（2020）、第二至四届优秀期刊奖连续3届一等奖，第三届全国百强报刊；为全国中文核心期刊工业经济类第一名（历年），中国人文社会科学综合评价AMI权威期刊（2014、2018），连续10年荣获中国最具国际影响力学术期刊（2012—2021）称号，是国家自然科学基金委员会管理科学部认定的管理科学A类重要学术期刊（历年），中国工业经济学会核心会刊。
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